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2020-10-20

《燦爛時光會客室》第283集:南鐵東移最後待拆戶開拆 土徵制度仍有何問題? 管中祥 X 徐世榮

整理/吳容璟

上週本節目專訪南鐵東移案迫遷戶黃春香後收到許多迴響,有網友留言質疑公視及節目主持人管中祥過於「偏袒拒遷戶」,認為國家媒體應像《報導者》一樣進行分析、調查,並蒐集其他321戶同意拆遷戶的看法。

節目主持人管中祥回應,首先聲明《燦爛時光會客室》是由《公視新聞議題中心PNN》、《公民行動影音紀錄資料庫》這兩個媒體共同製作,節目定位是讓社會少數者能有完整發聲的機會,由於在一般主流媒體,官方掌握許多資源表達意見,相較之下迫遷戶較缺乏,媒體形象也多呈現衝突的一面,因此希望有空間讓社會少數「把話講清楚」。

管中祥也認同網友所說,身為公共媒體、國家媒體有責任呈現各種不同立場的報導,不過本節目過去就曾邀請主導此案、時任台南市長賴清德受訪,與反對拆遷的住戶進一步對話,但賴清德與台南市政府並未回應,造成本節目雙方聲音中只能聽到一邊。

本周節目邀請長期關心迫遷議題,多年來協助反南鐵東移運動的政治大學地政系教授徐世榮,詳細說明南鐵陳家當日強拆經過,從南鐵案來看台灣土地徵收制度的問題。

南鐵強拆當日鐵道局未兌現承諾 答應僅「封存」卻拆毀?

徐世榮表示,10月13日強拆當天他鎮守在陳家陪伴陳家人,交通部鐵道局中工處副處長吳志仁跟他說,當天只是要進行建築物的封存並不會拆毀,意即保留建築物,形式上在大門釘上木板限制出入,陳家人仍能由廚房後門進入,繼續搬離動作。

「既然政府有這個善意,那我們也應盡量善意」,徐世榮把這個建議傳達給在台北的陳致曉後,陳家人在下午3點前搬離陳家,沒想到等人離開,中工處的怪手、鋼牙立刻開挖,徐世榮則是在回台北途中得知此消息,頓因誤信政府而對陳家致歉。

兩迫遷戶節節敗退、不停退讓後的最後堅持:樓梯

南鐵案9年來迫遷戶的訴求可以說是節節敗退,但黃陳兩家最後無法退讓的堅持都是樓梯,對於訴求「保留原梯」的半拆戶黃家來說,樓梯關乎整體房子的使用,包含住戶能否上樓、拆除後能否重建或繼續使用等,若拆除樓梯將嚴重影響房子後續使用。

至於陳家的迴旋樓梯則是由陳家人一磚一瓦蓋起,有其建築美學和文化上的意義,從「保留原屋」的訴求退讓到「捐出陳家」,本還預計開記者會詳述該保留方案,希望讓陳家樓梯成為未來鐵道綠園道的公共藝術,卻在開記者會前一天遭到強拆。

徐世榮表示,土地徵收最根本的前提,一定要是政府「最後迫不得已的手段」,這也是兩家人不斷爭取的,尤其樓梯對於陳家來說有藝術價值,對於黃家來說有關鍵的實用價值,黃家的訴求法理上也能達到,依據《土地徵收條例》第57條,國家可與地主協議取得「地上權」,不用完全剝奪人民的土地所有權,捷運、高架橋工程就常使用此法,避免侵害地主權益。

徐世榮揭露與官員協商 對方回應「其他家都拆了,你們兩家不拆對其他家不公平」

管中祥認為,兩家人都已經很卑微地退讓到同意拆遷,條件是要留有居住上的方便和在文化價值上留有紀念,為何鐵道局或民進黨政府不接受這樣的訴求?

對此,徐世榮揭露過去與鐵道局局長、副局長、中工處官員的協商內容,鐵道局主要有兩個理由拒絕兩家的訴求,一是「當初若是採取別的工法,這個問題就可以解決」。徐世榮苦笑地說,9年來反南鐵東移運動早已提出各種工法,告訴鐵道局可以採取別種工法,不只明挖覆蓋法、潛盾工法,還有其他多種可行方案,但9年後鐵道局卻用這個理由回應,同時也間接承認過去民間團體提出的工法是可行的。

「其他家都拆了,你們兩家不拆對其他家不公平」,這是鐵道局的另一個理由,徐世榮認為此種將錯就錯的回應,著實無法接受。管中祥認為鐵道局的理由有點荒謬,對於之前的拆遷戶已經不公平,為達到整體的公平而繼續對剩下的人不公平,根本不是公務機關應有的回應和做法,發現政策錯誤,就不應將錯就錯。

公共政策從決策到執行都只有官員、專家 人民無表達意見的機會

管中祥指出,台灣的公共政策常是專業者做決定,但專業者未必了解現實狀況,就像在玩《模擬城市》這款遊戲一樣,只在辦公室決定生死,若是從公共政策的擬定到執行都能納入地方知識、在地意見,更能讓公共建設符合人民需要,也可以減少專業上的盲點。

回顧南鐵拆遷案整個過程,即便迫遷戶和民間團體提出各種對策卻都未受到重視,甚至在本節目過去訪問陳致曉時,他的訴求也只是要「平等對話」,究竟政府在政策決定後是如何與人民溝通、過程中又有什麼問題?

徐世榮說明,台灣的土地徵收機制仍然非常威權,權力只掌握在少數人手中。以南鐵地下化東移這種國家重大建設計畫而言,一般有四個子計劃,分別是「興辦事業計畫」(主管機關:交通部鐵道局)、「環境保護計劃」(主管機關:環保署)、「都市計畫」(主管機關:地方市政府、內政部營建署)及土地徵收計劃(主管機關:內政部),但四個計劃中都未曾納入地方意見、居民也無法參與。

「興辦事業計畫」完全由交通部自己擬定,後面三個計劃(環境保護計畫、都市計畫、土地徵收計劃)則是委員會機制,但委員會中多數為官派委員,其餘委員也多是專家,由這些人來審議何謂「公益性」、「必要性」。

以都市計畫委員會為例,中央內政部都委會20幾位委員中,一半是行政官員,其餘專家學者或地方熱心公益人士也多由市長聘任,其權力來源自市長和行政機構,因此他們是「對市長負責」而不是對人民負責,市長和掌權者完全可以掌控計劃走向。

預算方面,以南鐵案為例,興辦事業計畫擬定後直接送到當時的經建會(現國家發展委員會),經建會同意後送行政院,行政院核定後即全部底定、開始執行。至於政策公開方面,根據《都市計畫法》第19條,在主要計畫擬定後才對外公開,雖說在30天內接受人民書面意見,但政府往往很少採納人民意見,也因此民間團體都要求在計劃「擬定前」就要公開,才能一起決定該如何執行。

徐世榮提到,在南鐵案開始執行後,溝通過程僅限於台南市政府和交通部,人民則是完全被排除在外,「9年的過程中其實沒有任何對話機制」,徐世榮表示,即便辦了多場公聽會和說明會,官方對於民間提出的訴求都是不回應,對於較有建設性的建議也僅表示會帶回去參考。

人民被迫參與土地徵收 毫無退出機制只能談補償?

管中祥表示,在整個過程中人民是被迫參與到土地徵收的遊戲中,看起來好像有同意與不同意的選擇,但其實也只能被迫「同意」,若是「不同意」就會變成是要選擇抗爭多久或談補償的條件,常被外界質疑是貪得無厭的「釘子戶」。

徐世榮強調,由於土地徵收是政府剝奪人民在憲法保障的基本人權,原本應該嚴謹對待,先滿足公益性、必要性、比例性、最後迫不得已的手段等條件,才會進入談補償、安置和拆遷的程序,但目前政府都直接跳到金錢補償和拆遷程序,徐世榮認為這是過往台灣威權統治造成的結果,「公益性必要性都由政府說了算,人民唯一的路就是拿了錢就走。」

管中祥提到,現在也有許多網軍或期待城市發展的人,會自然而然就對迫遷戶反感,徐世榮表示,這是由於政府都將「國家重大建設」與「土地徵收」連結在一起,認為重大建設就一定有土地徵收,其實未必如此。

為何南鐵政策大轉彎? 從「原軌施作」到「東移」的癥結

南鐵案在1995年(民國84年)省政府時期就定案並經過環評,當時採「原軌施作」方案進行土地「徵用」,即跟人民借土地,在原軌東邊先蓋臨時軌讓鐵路繼續運行,在原軌地下化工程完成後,就會將土地還給人民,此方案當時大部分居民都同意。

直到2007年(民國96年)突然將方案改為「東移」,即原本與人民「徵用」蓋臨時軌之處直接改為「徵收」,土地不會還給人民,沿線300多戶居民面臨迫遷。徐世榮表示,改方案的原因是政府沒有錢進行地下化工程,於是決議以「土地開發所獲得的利益來挹注開發建設所需成本」。

徐世榮解釋,這是政府預期未來土地開發後會蓋更大的容積、建蔽率等,就能從中獲取利益,另此案涉及台南火車站站區整體開發,未來將變成商業區使用,因此更可進一步計算未來的地價稅、房屋稅、租用或出售能獲取多少利益等,批評政府「為了自己的收益多一點,就隨意徵收人民的土地。」

徐世榮提到,政府是以成本效益的觀點來看待土地徵收,如南鐵案的土地計劃書中將土地徵收納入「財務計劃」,計算土地徵收、補償、拆遷等成本。管中祥不解,如何得知此種財政計劃能如政府預期?有精算過嗎?準確嗎?徐世榮感嘆,其實目前許多已完成的國家建設開發案都不如預期,並未如原計劃所說能增加或改善財政,甚至還在不斷虧錢,不過台灣社會似乎對此習以為常。

「政府的錢就是我們的錢,政府浪費也是浪費我們的錢」,管中祥提醒,國家某種程度是拿人民的生命財產去做賭注,如果輸了是由全民承擔,但人民卻無法參與、監督國家的政策、或其所說的「公共利益」是否真的落實。

徐世榮補充,台灣現在的財政赤字很嚴重,每人平均負債超過新台幣一百萬元,我們不能再任由政府玩弄手段,繼續透過徵收來彌補財政上的窟窿,只會讓窟窿越來越大。

制度不改變、悲劇會持續發生 南鐵迫拆戶將繼續進行行政訴訟

目前陳家的房子已經被拆除,黃家的樓梯則被拆除部分,聲援黃家的學生仍在持續駐守、抗爭中,日前也到交通部抗議發生衝突,最後暫時得到停工的承諾(相關報導)。徐世榮表示,未來兩家都會繼續堅持下去,提出行政訴訟,都市計畫訴訟目前一審、將再提上訴,而土地計劃的訴訟才剛剛開始,「未來誰輸誰贏,還很難講。」

徐世榮提到,未來會積極進行法令制度的修法,例如推動《土地徵收條例》、《都市計畫法》等相關修法,尤其《都市計畫法》還存有過去威權體制的陰影、相當不公平,另外也會試圖進行興辦事業計畫的程序修法,讓主管機關在「計劃擬定」前就讓民眾了解。

「今天拆王家、明天拆你家」,管中祥總結,無論對於被拆遷的個案是同情也好、討厭也好,這是每個人的感受與支持與否的自由,不過若是制度不改變,悲劇將會持續發生,如同過去士林王家的案例。目前台灣的土地徵收、都市計畫等制度上充滿許多問題,管中祥最後也鼓勵觀眾,可以將更多力量和心血放在制度上的改革。

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資料來源-公民行動影音紀錄資料庫

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